Главная > Наш город > Не человек для среды, но среда – для человека

Не человек для среды, но среда – для человека


30-08-2007, 08:47. Разместил: redaktor
Доклад мэра г. Магадана В. Печеного на конференции Ассоциации «Международная ассамблея столиц и крупных городов (МАГ)» «Городская среда: состояние и пути улучшения»
Уважаемые участники конференции!
Почти четвертую часть земного шара пришлось облететь многим из вас, чтобы на самом краю российской земли, в Магадане и Петропавловске-Камчатском, обсудить состояние и пути улучшения городской среды. Уже одно это говорит о глобальности и важности темы нашей конференции. Показательно и то, что конференция МАГ проходит не на Европейской территории, где сосредоточено 79 процентов городских поселений, а в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Обмен концептуальными решениями и практическим опытом здесь важен особенно, поскольку действия местных властей и населения в силу многих факторов специфичны и нередко пока ограничены.
Как мэр первого принимающего вас города благодарю руководство и членов Международной Ассамблеи столиц и крупных городов за выбор Магадана местом проведения сегодняшней встречи. Желаю всем участникам пленарного заседания, круглых столов результативной работы.
…Городская среда как предмет разговора столь многогранна, что даже тезисно обозначить и обсудить все ее составляющие довольно сложно. Тем не менее, часть проблем уже рассматривалась на прошедших форумах и конференциях МАГ. А такие вопросы как «Экология городской среды», ее комфортность будут подняты на ближайших встречах после нашей. Это позволяет нам сейчас сосредоточить внимание на проблемах, которые оказались за рамками прошлых и будущих обсуждений, однако, решить их крайне необходимо.
Еще раз подчеркну, ключевым моментом нашего общения должен стать поиск путей эффективного развития городского самоуправления, необходимого обеспечения муниципального управления и повышения его качества. Из этого и постараюсь исходить.
В контексте доклада городская среда рассматривается не в узком градостроительном, а в широком социально-экономическом смысле: земля – инфраструктура – население – социально-экономические процесс, то есть все, что формирует пространство современного города.
Можно назвать целый ряд муниципалитетов, в которых население и власть активно решают современные проблемы развития городской среды. Но из 1100 российских городов накопленным опытом и достойными результатами поделиться могут пока немногие.
Начало реформ в конце 1980-х годов породило надежды на то, что процессы демократических преобразований придадут городам новые импульсы к саморазвитию, большую свободу. Но реальная жизнь свидетельствует: быстрых прогрессивных преобразований не произошло. Многие негативные процессы нашей действительности нивелируют позитивное влияние городского комфорта. Думаю, это ощущают не только более 100 миллионов российских горожан, но и жители зарубежных городов, входящих в нашу Ассамблею. Мы осознаем, в современных условиях нужны новые подходы к регулированию и планированию развития городской среды. Необходима разработка комплексных программ, концепции стратегического развития каждого города. И главную роль в определении перспектив, конкретных направлений современного и будущего развития любого города играет фиксация исторически сложившегося его облика. Именно он определяет культурный, экономический, социальный потенциал наших городов.
До прошлого года этот процесс в Магадане шел в соответствии с пятилетней комплексной программой, разработанной при участии специалистов столичного фонда «Институт экономики города». Нынче при содействии государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития и Российской Академии наук разработан «Стратегический план социально-экономического развития города Магадана на 2006 – 2010 и до 2020 года».
Его основные направления четко увязываются с приоритетами федеральной программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года, деятельностью Магаданской области, рекомендациями Ольборгской Хартии городов Европы за устойчивое развитие и Декларацией Хабитат.
Они сводятся к:
- оптимизации использования муниципальной собственности;
- реабилитации и развитию коммунальной инфраструктуры;
- формированию среднего класса на основе развития малого бизнеса;
- гарантиям качества и доступности услуг медицины, образования, культуры, транспорта и связи, туризма и спорта.
Особо хочется выделить нашу с вами общую «головную болью» – формирование финансово-бюджетной системы столичного города.
Казалось бы, цели наши ясны, задачи определены. Увы, этого недостаточно, поскольку ни у местных властей, ни у населения по-прежнему нет ясности, какую долгосрочную политику проводит государство по отношению к Северам, какие цели, кроме добычи полезных ископаемых, оно ставит.
В этой связи уместно в который уж раз (!) сказать о необходимости принятия давно разработанного проекта «Концепции государственной политики в районах Крайнего Севера».
Этот документ позволит утвердить рациональную модель социально-экономического развития северных территорий. И сполна определит комплекс мер по повышению уровня и качества жизни людей. Именно эти требования высказал в своем ежегодном Послании Президент России.
Концепция коснется жизненных интересов 11 миллионов человек, которые производят 20 процентов валового внутреннего продукта страны, проживают в 6-ти республиках, 13-ти краях и областях, 8-ми автономных округах, что полностью или частично расположены в северных регионах.
Думаю, это весомые аргументы для поддержки данного законопроекта членами МАГ и лоббирования Концепции государственной политики в северных регионах в Госдуме и Правительстве РФ.
Долгосрочная цель развития имущественного комплекса Магадана (как, думаю, и цель других городов) - повышение эффективности использования муниципальной собственности. Особое место в ней принадлежит земельным отношениям, и, прежде всего, вопросу о праве собственности на землю.
Ровно два года назад здесь, на съезде Союза северных городов, мы говорили о том, что нет четких критериев и механизмов отнесения земель в собственность муниципальных образований.
В прошлом году в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» были внесены изменения, в которых определена правовая норма, закрепляющая за органами местного самоуправления административных центров (столиц) субъектов РФ распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена...
Но!.. Читаем дальше: «…если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
А практика принятия таких законов, к сожалению, очень распространена. Они действуют в Нижегородской, Кемеровской областях и более чем в 20-ти других субъектах. К чему это ведет, понятно всем.
Парадоксально, но факт: чем больше изменений по земельным делам принимают законодатели, тем меньше средств оказывается в городской казне. Анализ показывает: основные поступления от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества, участков, взимания арендной платы за землю резко сокращаются. Только за два года они уменьшились у нас более чем вдвое – со 121,9 млн. рублей в 2004 году до 56 миллионов в минувшем. Огромные деньги теряет бюджет из-за замены арендной платы земельным налогом для собственников нежилых помещений, предоставления в безвозмездное пользование земельных участков религиозным организациям.
Для многих приморских городов (как правило - административных центров) важно законодательно решить проблему пополнения местных бюджетов за счет доли отчислений со сборов структур, устанавливающих и контролирующих в период путины порядок добычи биоресурсов на водных объектах. Ведь в это время муниципалитеты практически теряют на них права собственников и, соответственно, многое теряют в финансовом плане. А такой исход дела напрямую связан с проблемным состоянием городской среды.
Было бы оправданным на федеральном уровне изменить порядок разграничения земельных ресурсов, упростить процедуру определения прав собственности на землю, сократить сроки регистрации и финансового обеспечения оценки земель.
Не муниципалитеты должны доказывать необходимость сохранения земель в своей собственности, а федеральным и региональным властям необходимо обосновывать свою потребность в земельных участках столичных городов.
Недолгий еще процесс развития местного самоуправления в условиях рынка, конечно же, требует восполнения пробелов в общем законодательстве. Разработчики стратегического плана предложили нам немало путей эффективного его исполнения. Они до деталей обозначили механизмы по созданию инфраструктуры рынка, вовлечению земли и другой недвижимости в оборот, маркетинговой стратегии и т д.
Вместо былых распоряжений мэра, например, необходим правовой акт «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности города Магадана, для строительства и реконструкции». Сейчас мы приступили к разработке такого документа. Он установит стабильные правила оборота участков земельно-имущественного комплекса, в котором будут прописаны условия проведения аукционов, позволяющих сформировать цивилизованный, прозрачный рынок земли. Рассматриваем возможности снижения выкупной стоимости земли для предприятий, чтобы установить ее равной, например, девятикратной ставке земельного налога. В итоге предприятия получат в собственность земельные активы, под залог которых смогут взять долгосрочный кредит на развитие. Имея возможность по высокой цене продать землю в центре города и купить гораздо более дешевый участок на окраинах, многие предприятия получат стимул к перебазированию и реструктуризации производств. По такой схеме проходят преобразования на муниципальном рынке земельных участков в некоторых крупных и средних городах России.
Иными словами, работа идет. А опыт, который мы сможем перенять здесь у коллег, позволит придать ускорение реализации стратегического плана развития столицы золотой Колымы.
Во многих случаях звание «малых столиц» или городов-центров субъекта – чисто формальное их преимущество перед другими муниципальными образованиями. Законодательно статус не определен и фактически не влияет на развитие городов со столичной судьбой.
Муниципалитетам приходится выходить за рамки решения вопросов местного значения и выполнять не отнесенные им функции. Причем выполнять «за свой счет», безо всякой компенсации понесенных расходов. Не учитывается и то, что услугами учреждений здравоохранения, образования, культуры, коммунальных предприятий таких городов, их транспортной сетью и другими объектами инфраструктуры городской среды пользуется большинство, если не все население региона. Попытки востребовать из бюджетов иных уровней хотя бы часть средств, нужных на исполнение функций центра, к положительным результатам не приводят.
Проблема эта хорошо известна руководителям подобных муниципальных образований. Известно и то, что в ряде регионов местные законодатели на свой страх и риск приняли такие законы, в ряде других – ведут серьезную борьбу за это с органами государственной власти. Мы, к примеру, нашли понимание в органах государственной власти, осталось перевести его в норму регионального закона.
А не проще ли статусы краевых, областных, окружных центров определить рамочным федеральным законом!?
Исходя из общих принципов, местные законодатели при разработке нормативно-правовых актов сполна бы учли особенности опорных пунктов территорий, полномочия различных уровней власти, потребности и возможности долевого финансирования ими социальных расходов в городах-центрах.
Такое предложение было поддержано на съезде Союза северных городов. Есть попытки его реализовать. И все же опасений, что подобную инициативу постигнет участь многострадального проекта Концепции развития северных территорий, немало. Надеюсь, что при поддержке Ассамблеи городов можно сдвинуть дело с мертвой точки.
Рассматривая городскую среду в широком смысле, о муниципальном развитии приходится говорить, прежде всего, в контексте публичной экономики. Той части экономики города, которая производит общественные блага. Это образование, здравоохранение, культура… и еще полтора десятка направлений, назначенных муниципалитетам для решения вопросов местного значения.
Общественные блага производятся людьми и для людей. Поэтому уместно обратить внимание на проблемы демографии, миграции и занятости населения - главного ресурса обустройства городской среды.
Переход к рынку повлек «великое переселение» народов, резко изменил вектор миграции в стране. Общее положение дел всем известно. Подчеркну лишь некоторые особенности. Сейчас север и восток страны превратились в сплошную зону, теряющую население. В то же время традиционная зона оттока - Волго-Вятский, Центрально-Черноземный и Уральский районы – приобрела притягательность.
За десять лет Северный район потерял в общей сложности более 3 млн. человек. К примеру, Сибирь покинули 200 тысяч жителей, Дальний Восток – 1 миллион. По сравнению с 1989 годом, в Магаданской области и на Чукотке население уменьшилось на 50-60 процентов, на Камчатке почти на 20, на Сахалине – на 15 процентов. Разве что военному времени присущи потери, которые понес за 15 лет город-герой Мурманск. Его покинули 150 тысяч жителей. Почти наполовину обезлюдел Норильск, перестал быть крупным город Нерюнгри…
С переменными значениями эта тенденция сохраняется и до конца десятилетия вряд ли уменьшится. Отсюда и соответствующие последствия: безработица, несбалансированные рынки труда, неравенство в доходах, межэтнические и социальные конфликты. Неурегулированные миграционные процессы ведут к перегрузкам городской инфраструктуры, создают трудности в предоставлении жилья, оказании услуг и социальной помощи.

Нас, например, очень беспокоит положение с медперсоналом в учреждениях здравоохранения Магадана. В них не хватает более сотни врачей различного профиля, около трехсот работников среднего медицинского персонала. Из-за этого, естественно, страдают уровень и качество медицинского обслуживания. Между тем в городе есть свой медицинский колледж, ведется плановая работа по реализации целевой программы «Кадры здравоохранения г. Магадана на 2005-2008 гг.».
Город направляет выпускников школ на учебу в медицинские вузы, предоставляет специалистам благоустроенное жилье, приобретает новое оборудование в поликлиники и больницы. Используем материальные стимулы: возможности совместительства, увеличение фонда оплаты труда, досрочное присвоение более высоких категорий.
Демографической и миграционной политике сейчас уделяют внимание все уровни власти. На государственном уровне уже приняты многие нужные законы, целевые программы. С учетом потребностей разрабатываются и другие меры. В их числе, на наш взгляд, нужно обеспечить:
- создание единой информационной системы спроса и предложения рабочей силы на основе региональных систем;
- разработку прогнозов спроса и предложения на рабочую силу на федеральном уровне и в субъектах РФ на среднесрочную перспективу;
- определить полномочия и функции по регулированию рынков труда между федеральным центром, субъектами РФ, органами местного самоуправления, работодателями и профсоюзами.
Такие инструменты и соответствующим образом подкрепленные полномочия позволят муниципалитетам непосредственно влиять на ситуацию, наращивать кадровый потенциал. Причем не только у себя в городе. Через механизмы межмуниципального сотрудничества возможно осуществлять выгодную интеграцию кадров.
Инициативная роль МАГ в такой работе крайне важна.
Многие российские города формировались не только как административные центры, но и как необходимый придаток производства, некая «тара» для размещения персонала. И Магадану, как детищу Комбината особого назначения ЦК ВКП(б) – «Дальстроя», выпала именно такая судьба.
Развивавшиеся по данной схеме города не смогли стать прогрессивными в хозяйственной и политической сферах. В связи с этим, по мнению ученых, важной целью отечественных городов должно стать превращение их в очаги конструктивной творческой деятельности разных типов, развитие специфической городской урбанизированной культуры.
Эту проблему объективно помогает решать сама специфика города. Она в его динамизме, активности людей, их постоянном стремлении переделывать то, что было сделано раньше, но теперь не отвечает более высоким потребностям. Эта специфика и в реорганизации ранее организованного.
Такие научные постулаты сполна подтверждает практика.
Администрацию города нередко критикуют за то, что приходится реструктурировать сеть бюджетных учреждений. Но мы свою политику строим в соответствии с федеральным законодательством, в том числе с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
К сожалению, сегодня существенно сужены возможности муниципалитетов. Из функций местной власти ушли социальная и молодежная политика, резко ограничена роль местного самоуправления в школьном образовании и здравоохранении.
Но и нынешние возможности областного центра вполне позволяют добиваться ощутимых результатов. Активная инновационная деятельность наших образовательных учреждений способствовала тому, что четыре гимназии удостоены гранта Президента, 10 педагогов стали лауреатами его премии.
Это не случайно. В дошкольном образовании и общеобразовательных учреждениях столицы Колымы действуют 12 муниципальных, 3 областные и 3 федеральные экспериментальные площадки. Наряду со столичными магаданские гимназии и лицеи признаются «школами года и школами века».
Однако сегодня мы должны пойти дальше. Наша цель - сделать образовательную систему открытой, образование непрерывным. Преобразовать Магадан в студенческий город.
Предпосылки, база для этого есть.
Грешно не воспользоваться имеющимся потенциалом и потерять возможность стать полноправным участником процессов интеграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Единственное, что сегодня ценится в высокоразвитых странах АТР, наши ноу-хау. Экспорт образовательных услуг, ориентированных на получение фундаментальных знаний зарубежными студентами и аспирантами в рамках последипломного образования, значительно повысил бы конкурентоспособность Магадана. Смущает, правда, отсутствие притока новых научных кадров и снижение образовательных стандартов, характерных для России в целом. Но разве это неразрешимая проблема?
По оценкам экспертов, не за горами время жесткой конкуренции среди российских городов буквально за все. За инвестиции, информационные потоки, талантливые кадры, туристов и т.д. Без нового подхода – осуществления маркетинга территории города – здесь не обойтись.
В России этот маркетинг в зачаточном состоянии. Пока можно выделить лишь пяток-другой не всегда даже крупных городов, которые можно назвать «пионерами» маркетинга. А подвижки на таком рынке могли бы быть более существенными.
В недавнее время повышенного интереса к прежней столице архипелага ГУЛАГ, мы, например, не сумели воспользоваться ситуацией. Не было ни опыта продвижения подобного «товара», ни нужных внешних и внутренних условий для его реализации отечественным и зарубежным исследователям и туристам.
Сейчас ситуация резко изменилась. В 90-х годах снят режим пограничной зоны. Город стал открытым для въезда. Более доступны многие документы времен политической вакханалии. По проекту Эрнста Неизвестного в Магадане сооружен один из трех задуманных им мемориальных комплексов жертвам политических репрессий 30-50-х годов. «Маска скорби» на сопке Крутой стала визитной карточкой города. Интерес к эпохе сталинизма подогревается востребованным наследием известных бывших узников ГУЛАГа, произведениями Солженицына, Шаламова, Гинзбург, других писателей и публицистов.
Особенности истории города и возможности современности предлагают использовать нам авторы Стратегического плана развития Магадана для улучшения городской среды. И выделяют один из главных инструментов продвижения такого «товара» - умелую работу в информационном пространстве.
Эксперты «Института экономики города» отмечают, цитирую: «Многие муниципалитеты на деле не занимаются информационной политикой, поэтому даже большинство жителей города ничего не знает о работе местных властей… Что уж говорить о позиционировании города вовне: официальные Интернет-сайты большинства городов – торжество формализма и скуки».
С этим нельзя не согласиться. С «торжеством формализма и скуки» мы, например, столкнулись при подготовке к нынешней конференции.
Это касается Интернет-сайтов не только отдельных городов, но и их многочисленных объединений. В одних случаях информация размещается, как говорят, «с бородой» - давно устаревшая, в других – материалы крайне скупы, представлены безо всякой системы, зачастую по принципу кто что пришлет. А не пришлют – так и зияющими пустотами довольствуются разработчики и исполнители сайтов.

Думаю, осуществление информационной политики заслуживает большего внимания. МАГу было бы полезным выработать и провести в жизнь рекомендации на этот счет и показать пример добротного позиционирования в Интернете. У нас появится больше возможностей для обмена опытом и решения многих наших общих проблем.
В заключение – еще об одной стратегической составляющей развития городской среды. В начале доклада я назвал ее направлением «головной боли» всех муниципалитетов, поскольку речь идет о финансово-бюджетной системе столичного города и межбюджетных отношениях.
Во-первых, сегодня нет государственной стратегии социально-экономического развития муниципалитетов.
Во-вторых, даже новая редакция Закона о местном самоуправлении была принята вне пакета с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы.
В-третьих, установленная отсрочка на вступление в действие 83-й, 84-й и 85-й статей 131-го закона на практике ограничила права органов самоуправления, сохранив и даже расширив их для региональных и федеральных властей.
Все наши возможности по решению городских проблем определяет бюджет. Он нас, конечно, не устраивает, но «правила игры» задаются федеральным Законодательством. центр поступает с муниципалитетами примерно так, как ведет себя скупой, у которого грош закатился под половицу. Чем больше город собирает налогов, тем больше у него забирают. В 2006 году в бюджетную систему Российской Федерации с территории муниципального образования «Город Магадан» было перечислено 8 млрд. 674, 9 млн. руб. В доходы же местного бюджета зачислено только 13,3% этой суммы. Всего в прошлом году Магадан получил 2,9 млрд. рублей доходов (на 29,8% больше, чем в 2005 году). Однако зависимость муниципалитета от вышестоящих бюджетов по-прежнему остается высокой и составляет более 50% всех поступлений.
Уверен, подобное положение может подтвердить почти каждый градоначальник.
Чтобы услуги бюджетной отрасли отвечали современным запросам города, источников его доходов должно быть значительно больше. Причем источников, определенных как федеральным законодательством, так и местными органами власти. Магаданская городская Дума, например, приняла ряд нормативных документов - «О порядке привлечения и расходования добровольных пожертвований физических и юридических лиц» и «О создании некоммерческой организации «Фонд социального партнерства города Магадана». Но, повторюсь, без нужной поддержки Центра, такие меры положение дел на бюджетно-финансовом фронте городов кардинально не изменят.
Считаю большой ошибкой отказ муниципальным образованиям в праве устанавливать плату налога на прибыль в свой бюджет. Это лишает местную власть заинтересованности развивать промышленность, находящуюся на территории муниципалитета. Чем богаче предприятия, чем их больше, тем больше рабочих мест появляется, тем полнее будет насыщаться бюджет.
Казалось бы, логика проста. Но что мы видим в реальности? В 2001 году ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, составляла 5%. В 2002-2004 гг. ее сократили до 2-х процентов. А с 1 января 2005 года данный налог вообще отменили. Кто от этого выиграл?
Замечаний и предложений по проблемам бюджетной обеспеченности городов за годы реформ было высказано немало. Но внимание законодателей, правительства к ним по-прежнему ничтожно мало. И, думаю, роль Международной Ассамблеи столиц и крупных городов в том и заключается, чтобы силой аргументов это невыгодное соотношение изменить.
Уважаемые участники конференции!
За рамками доклада, безусловно, остались многие вопросы оценки состояния и путей развития городской среды. Но впереди работа пленарного заседания, широкое обсуждение проблем за «круглыми столами», постоянный обмен мнениями в ходе наших неформальных встреч. Все это позволит представить многоплановую жизнь города и сделать максимум возможного, чтобы она отвечала той уникальной роли, которая отписана городам историей в судьбах цивилизации.
Позвольте заверить вас, что магаданцы постараются сделать все для вашей успешной работы.
Благодарю за внимание.
Вернуться назад